走出“制度”伴生“腐败”的怪圈

　　●侯健康

　　制度反腐是防止利益冲突的根本举措。制度是腐败的封锁线、是腐败的撒手锏。无规矩不成方圆。没有制度，腐败现象就可能恣意妄行、无可收拾，官民利益冲突之势就将继续蔓延，无法遏制。但是，当前我们应该注意到，在某些地方，制度却成了滋生腐败的诱因，伴随一项新的制度出台，随之也有一种新的腐败滋生，正所谓“制度门”陷入“腐败门”的怪圈，从而背离了制度出台的初衷。在防止利益冲突和反腐败斗争中务必要对这种现象高度警惕。

　　一、“制度”伴生“腐败”现象种种

　　“制度门”成“腐败门”，涉及不同领域，形式多种多样，手段千变万化。归纳起来，主要表现为以下三种。

　　(一)制度成腐败的挡箭牌。制度本来是预防和惩处腐败的，但某些部门和单位却利用制度作挡箭牌，为权力寻租大开方便之门。比如国家药品监督管理局原局长郑筱萸，一上任即以加强监管为名，违背客观实际，在全国范围推行GMP认证和地标换国标制度，借此强化审批权力，创造属于监管者的权力寻租空间。在实际核批中，GMP认证和国标沦为可以花钱买到的“商品”，而手握审批大权的药监局长郑筱萸借此收取贿赂500多万元。

　　(二)制度成腐败的遮羞布。面对反腐败斗争的新形势新任务，许多地方出台的一些反腐败制度有效地遏制了腐败的滋生，但个别地方却在制度的名义下干着肮脏的勾当。比如网络反腐是适应时代发展的新生事物，有的单位建立《网评员制度》，定期召集网络写手召开座谈会，美其名曰接受网络监督，实际是用“红包”封住网络写手的嘴巴，不仅腐蚀了纯朴善良的网民，而且堵住了网络反腐的信息通道，阻碍了民主进程。再比如我国出台的《政府采购制度》，意在降低行政成本、减少非生产性开支，但个别地方却在这项制度之下加剧了垄断经营，抬高了采购价格，掩藏了权钱交易的重重黑幕。另外，诸如工程招投标、民主评议、达标升级等制度的实施，都不同程度地存在制度形式掩饰下的腐败行为。

　　(三)制度成腐败的装饰品。在反腐败斗争中，各地都建立了一系列好的制度，制度的实施也收到了很好的效果，但有的制度或似空中楼阁，好看不好用；有的制度被束之高阁，成为摆设；有的制度执行不彻底、不到位，有的甚至成为忽悠老百姓的幌子，以致一项好的制度变成了一件“化妆品”、“装饰品”。比如各级地方政府出台的《领导干部财产申报制度》，应该说是防止利益冲突、杜绝权力腐败最有效、最可靠的一项制度，如果我们的领导干部都能够真正严格按制度执行，如实申报家庭财产，那贪污受贿就会不打自招了，但现实却是很不如意，在某些地方和某些干部头脑中，财产申报只不过是掩耳盗铃的把戏。再比如现在一些地方推行的干部公选制度，个别单位的公选表面上公平公正，实际是“官二代”对号入座的“萝卜公选”，媒体关于此类案例的报道也屡见不鲜。

　　二、“制度”伴生“腐败”原因分析

　　纵观上述现象，客观分析其产生的原因，既有体制机制的制约，也有文化背景的影响。就制度本身而言，大体应在以下三个方面。

　　(一)制度决策不民主——导致制度本身漏洞百出。民主决策是科学决策的根本前提，制度本身出问题，就在于制度在制定过程中没有做到民主决策、科学决策。郑筱萸推行GMP认证和地标换国标制度的做法，既没有经过班子成员讨论，也没有征求相关专家的意见，更没有听取广大制药企业的想法，甚至连国务院主管领导都不报告，全凭自己一个人说了算，完全脱离实际，一项重大决策成为贪腐的手段和载体就不足为怪了。再比如某学校推出一项文稿奖励制度，制度的出台全凭校长一支笔，制度规定教师发表文章领取奖金，学校领导一起受奖。一教师领得5000元奖金，学校校长也拿5000元，全校教职员工反映十分强烈。因此说，决策不民主，是决策失误和制度漏洞的罪魁祸首。

　　(二)制度落实变了味——导致制度成了腐败的手段。应该说，现阶段我们各级党委政府制定的各项反腐败制度总体上都是好的，是可操作的，也是行之有效的。在执行当中之

　　所以屡出问题，就在于我们少数领导干部在执行制度的过程中，搞形式主义，心怀不轨，歪嘴和尚念经，把好的制度念歪了，或者有意曲解，搞上有政策下有对策，用制度做幌子，以掩饰和助长腐败。比如某单位推出一项《年终部门联席会议制度》，美其名曰加强联系沟通、互相推进工作，实际上是单位“一把手”利用联席会议的平台互赠红包礼金。当前各地推行的群众评议制度、网络评论员制度、名目繁多的达标升级评审制度等，都不同程度地存在这些问题，问题出现的根本原因就是虚张声势，执行制度变味。

　　(三)制度执行乏力——导致制度形同虚设。出台制度的根本目的在于执行，只有严格执行制度，才能取信于民，才能增强党和政府的公信力。但在反腐败斗争的实践中，反腐败制度落实不力，或仅仅只是在形式上落实、内容上空泛的现象却司空见惯。比如《财产申报制度》、《述职述廉制度》，这些都是防止利益冲突的非常好的制度，但在执行当中，财产申报欺瞒组织、名不符实，述职述廉只讲好话不讲坏话的现象几乎无所不在，人们也习以为常。当然，对绝大多数廉洁干部或无职无权的干部而言，还可能依照制度执行，对某些有职有权的干部甚至是贪腐干部来说，制度就形同虚设，或者是眼中有制度、心中无制度罢了。

　　三、规避“制度”伴生“腐败”的对策思考

　　加强党风廉政建设，切实防止利益冲突，制度反腐是核心、是保障、是方向，我们绝不能因上述现象的存在而因噎废食。当前，关键是要完善制度体系，规范制度运行，严格制度落实，让制度真正成为遏制腐败的利剑。

　　(一)推进民主决策。马克思主义经典作家说过，没有民主，就没有社会主义。胡锦涛主席指出，没有民主，就没有现代化。没有民主决策，就不可能产生出科学有效的制度。防止利益冲突，制度管长远、管根本，完善科学有效的预防利益冲突制度体系，民主决策是必备前提。做到民主决策，一要建立民主决策机制。通过预定的程序、规则和方式，确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧、符合本地区实际、反映事物发展规律。遵从制度设计和程序安排，并以此规范党政领导班子的决策行为。二要还权于民。人民、人民代表拥有依据《宪法》参与国家事务监督管理的权力，党员、党代表有权依据《党章》和有关规定提出个人意见和建议。民主是惩治腐败最有力的武器，只有在权力赋予、权力运用、权力罢免中体现人民民主的力量，才能杜绝错误的决策，才能充分体现人民的意愿。三要分解权力。权力过于集中，尤其是“一把手”的权力太大是产生腐败的祸根，只有分解权力才能解决权力过于集中的问题。互相监督的权力不能由一个人掌握，掌权者不能既当运动员又当裁判员；集中于一个人或一个部门的权力，要由几个人或几个部门共同行使；集中于少数人的重大决策权，要让人数更多的一级组织来行使。

　　(二)实施“阳光”政务。公开是公平公正的有效举措和重要保障。法国启蒙思想家盂德斯鸠说过：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”而“阳光”就是最好的防腐剂。信息透明就是“阳光”，信息公开就是“普照”，要增强制度运行过程的透明度，让其置于广大人民群众的监督之下，杜绝半明半暗和暗箱操作现象。比如选人用人是当前老百姓反映最为强烈的问题，为避免选人用人上的腐败问题，各级党委政府也出台了一系列规章制度，遏制了一些不正之风，但其中的腐败问题仍屡禁不止，其根本原因就在于在执行这些制度时公开程度不够。要保持选拔工作公开、公平、公正，就要实行“阳光操作”，以“显规则”取代“潜规则”，切实落实群众在干部选拔任用上的知情权、参与权、选择权、监督权，选什么人、选多少人、怎么选、谁当选都要进行“阳光”作业，做到规则公开、过程公开、结果公开，使关注选人用人的民众能一目了然，使干部选拔过程更加公开、更加民主，从而有效防止选人用人上的不正之风。

　　(三)强化制度执行。比尔·盖茨说，在未来的10年内，我们所面临的挑战就是执行力。制度的本质属性不在于知，而在于行。强化制度的执行力，就是要加大制度管人、管事、管权的力度，就是要做到有纪必依，执纪必严，违纪必究。当前，要坚决纠正只管制度制定，不管或是很少顾及制度执行效果，导致制度执行力日渐衰减的倾向。制度执行力的提高，一要靠教育引导，唤起干部群众对制度的信任感和执行制度的责任感。二要靠追究督导，对执行不力的进行追究，督促形成良好的制度执行环境。三要靠评价指导，要建立起执行力评价体系，评价制度的优劣、评价制度建设的效力。是制度本身存在缺陷的，要进行修正；是人为原因造成制度不能落实的，要提出纠偏措施；对成熟的制度，要尽快赋予法律的地位，以收到优胜劣汰之效。

　　(四)严惩渎“制”腐败。一些地方和部门践踏制度，不按制度办事的腐败现象屡禁不止，惩治不严、查处不力是一个重要因素。对渎“制”腐败分子的惩处，我国在司法实践中还存在着明显的轻判行为，不足以起到杀一儆百的作用。因此，在立法上应明确对背离党纪国法、侵犯国家和人民利益的腐败分子严厉惩处的原则，给予最严厉的刑事制裁，坚决打消后来者的侥幸心理。对不按规定办事、发生利益冲突行为的，不管涉及谁，都要一查到底，依照党纪国法，严惩不贷。对于严重违反工作纪律和工作制度，明知不对硬闯“红线”的，要罪加一等，严肃追究。坚决防止和克服“失之于宽、失之于软”的现象，切实加大查处力度，把“制度门”演变成“腐败门”现象滋长蔓延的势头坚决打下去，让我们的制度真正成为防止利益冲突的撒手锏。